NIK: reforma edukacji została nierzetelnie przygotowana i wdrażana

NIK zauważa, że wprowadzona 1 września 2017 r. reforma oświaty, zakładająca m.in. likwidację gimnazjów i wydłużenie nauki w szkołach podstawowych do ośmiu lat, to najgruntowniejsza i najszybciej przeprowadzona zmiana w historii polskiego szkolnictwa od czasu wprowadzenia gimnazjów w 1999 r. Od przyjęcia zmian w Prawie oświatowym w grudniu 2016 r., do wprowadzenia reformy 1 września 2017 r. minęło niecałe dziewięć miesięcy.

Zdaniem NIK, minister edukacji narodowej przygotował i wprowadził zmiany w systemie oświaty nierzetelnie. Izba wskazała, że MEN nie dysponował m.in. pełnymi i rzetelnymi informacjami na temat kosztów reformy.

"Minister przewidywał, że reforma będzie sfinansowana z części oświatowej subwencji ogólnej oraz oszczędności samorządów. W latach 2014-2017 wydatki organów prowadzących na zadania oświatowe wzrosły o ponad 12 proc. przy wzroście subwencji tylko o 6 proc. W tym czasie udział środków subwencji w tych wydatkach spadł z 63 proc. do 60 proc." - szacuje Izba.

Ponadto, projektując reformę, założono zmniejszenie kosztów kształcenia w przeliczeniu na ucznia. Tymczasem ten wydatek w szkołach prowadzonych przez kontrolowane gminy średnio wzrósł w 2018 r. o ponad 6 proc. w stosunku do 2016 roku. Gminy tłumaczyły to m.in. dwukrotnymi podwyżkami płac dla nauczycieli i pozostałych pracowników oświaty.

Izba wskazała także, że MEN błędnie założył, że reforma przyniesie samorządom oszczędności z tytułu dowożenia dzieci - w latach 2017-2018 miało to być 82 mln zł, podczas gdy wydatki te wzrosły o ponad 67 mln zł.

We wdrażaniu zmian miały pomóc środki przyznawane z rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej. Jednak w latach 2017-2018 uwzględniono zaledwie 38,5 proc. (ponad 351,8 mln zł) kwoty, o którą wnioskowały samorządy.

Efektem wprowadzonych reformą zmian jest wystąpienie tzw. podwójnego rocznika. W rekrutacji do klas I szkół ponadpodstawowych i ponadgimnazjalnych w roku szkolnym 2019/2020 biorą udział absolwenci III klasy gimnazjum i VIII klasy szkoły podstawowej. Łącznie jest to ponad 705 tys. uczniów. To oznacza, że szkoły ponadgimnazjalne i ponadpodstawowe we wrześniu 2019 r. muszą przyjąć o blisko 370 tys. więcej uczniów.

Izba oceniła, że MEN nie przeprowadził rzetelnych i kompleksowych analiz dotyczących możliwości przyjęcia do szkół absolwentów VIII klas szkół podstawowych oraz III klas wygaszanych gimnazjów. "Dane, które Minister analizował, były niepełne i ograniczyły się do dostępności sal z 13 proc. szkół - wzięto pod uwagę tylko samodzielne licea ogólnokształcące. Pominięto pozostałe szkoły, tj. technika i szkoły branżowe I stopnia, jak również szkoły funkcjonujące w zespołach" - wskazuje NIK.

Z danych kuratorów oświaty ze stycznia 2019 r. wynikało, że stan przygotowań do przyjęcia podwójnego rocznika był różny w skali kraju. Liczba oferowanych miejsc w stosunku do liczby uczniów przystępujących do rekrutacji była mniejsza w ośmiu województwach (np. w województwie wielkopolskim o ponad pięć tys.) i większa w siedmiu województwach (np. w województwie podkarpackim o ok. 11,5 tys.).

NIK ustaliła, że nie wszystkie szkoły, które od 1 września 2019 r. będą się mierzyć z przyjęciem absolwentów zarówno gimnazjów, jak i podstawówki, posiadają wyposażenie niezbędne do realizacji wszystkich przedmiotów. Nieprawidłowości stwierdzono w 19 proc. skontrolowanych szkół ponadgimnazjalnych.

Komisje rekrutacyjne w szkołach przeprowadzą odrębnie postępowania rekrutacyjne dla absolwentów gimnazjum i absolwentów szkoły podstawowej. W postępowaniach zastosowano takie same ustawowe kryteria rekrutacyjne, ale inny sposób przeliczania na punkty wyników egzaminu gimnazjalnego i egzaminu ósmoklasisty z uwagi na różny ich zakres.

Bardzo ważne w postępowaniu rekrutacyjnym będą również oceny na świadectwach ukończenia szkół. Tymczasem NIK zauważa, że w polskich szkołach nie ma spójnego i porównywalnego pomiędzy szkołami systemu oceniania uczniów. "Przykładowo za opanowanie 50 proc. wymaganego materiału uczniowie mogli otrzymać w różnych szkołach ocenę dopuszczającą, dostateczną lub dobrą" - wskazuje Izba.

Zdaniem NIK, również prowadzony przez MEN proces przygotowania nowych podstaw programowych był nierzetelny. "Tylko 20 proc. ekspertów je opracowujących było rekomendowanych przez instytucje związane z systemem oświaty. Pozostałych wybrała Minister w sposób autonomiczny. Ponadto podstawę programową wychowania do życia w rodzinie dla szkół ponadpodstawowych tworzyli pracownicy Ministerstwa, a nie - jak w pozostałym przypadku - zespoły ekspertów" - wskazano w raporcie.

Izba oceniła, że minister edukacji nierzetelnie sporządziła umowy z ekspertami opracowującymi założenia do podstaw programowych (nie wskazano jakiego typu szkół i klas mają dotyczyć treści nauczania zawarte w założeniach). "Umowy ograniczały się do ogólnego stwierdzenia, że chodzi o stworzenie założeń programowych do danego przedmiotu. Mogło to utrudniać merytoryczny odbiór dzieła, szczególnie pod względem jego kompletności" - ocenia Izba.

Nowa podstawa programowa, która została zaprojektowana jako spójna całość dla cyklu nauczania w klasach I-VIII dla uczniów rozpoczynających naukę w wieku 7 lat, objęła także uczniów nowo powstałych klas VII i VIII, którzy dotychczas realizowali podstawę programową w cyklu 6-letnim, a także uczniów, którzy rozpoczęli naukę w wieku 6 lat.

Izba zauważa, że podręczniki szkolne opracowywane przez wydawców powstawały na podstawie projektów nowej podstawy programowej.

W raporcie NIK oceniono, że w związku z wprowadzonymi zmianami w systemie oświaty, "warunki nauczania w jednej trzeciej szkół (ponad 34 proc.) jeszcze bardziej pogorszyły się, a w ponad połowie placówek (ponad 56 proc.) nie poprawiły się".

Ze względu na problemy lokalowe części szkół podstawowych, wzrósł współczynnik zmianowości, co wiąże się z dłuższą pracą placówek. Przykładowo przesunięto rozpoczęcie lekcji na godzinę 7.10 i odnotowano przypadki kończenia obowiązkowych zajęć o 18.15. W 22 proc. szkół podstawowych zmniejszyła się dostępność pracowni przedmiotowych lub sal gimnastycznych (częściej lekcje wychowania fizycznego odbywały się w innych miejscach, np. na korytarzu).

Izba zauważa również, że zwiększyły się trudności z ułożeniem planu lekcji zgodnego z higieną pracy umysłowej, czyli np. planowaniem lekcji wymagających większej koncentracji, np. matematyki i fizyki w pierwszej połowie dnia. Dyrektorzy tłumaczyli to najczęściej problemami organizacyjnymi i lokalowymi oraz ograniczoną dyspozycyjnością nauczycieli zmuszonych pracować w kilku szkołach.

Liczba nauczycieli szkół publicznych prowadzonych przez samorządy, którzy pracują w więcej niż jednej szkole, wzrosła w latach 2016-2018 o prawie 55 proc. Dodatkowo zmiany w systemie oświaty oraz likwidacja tzw. godzin karcianych spowodowała w wielu szkołach ograniczenie oferty zajęć pozalekcyjnych (w połowie szkół objętych kontrolą w roku szkolnym 2018/2019 było ich mniej niż w roku szkolnym 2016/2017).

W latach 2016-2018 liczba nauczycieli w szkołach prowadzonych przez samorządy wzrosła z 413 tys. do 417 tys. Największe zmiany dotyczyły nauczycieli gimnazjów (spadek o 78 tys.) oraz szkół podstawowych (wzrost o 87 tys.). (PAP)

Autorka: Olga Zakolska