Analiza: UE i USA w przededniu stworzenia nowych ram prawnych dla świata cyfrowego

Po obu stronach Atlantyku rośnie świadomość naglącej konieczności dokonania głębokich zmian w regulacjach prawnych dotyczących platform internetowych i rynku cyfrowego. Z 450 milionami użytkowników, UE jest jednym z najbardziej dochodowych rynków dla amerykańskich firmy technologicznych. Umożliwiło to USA wyeksportowanie do krajów UE technologii informacyjnych i komunikacyjnych (ICT) o wartości 31 miliardów USD, przy czym ocenia się, że oparte na technologiach cyfrowych usługi mogą zwiększyć tę wartość o kolejne 196 miliardów USD.

Aktualny stan prawny

Obecnie obowiązujące w UE i USA przepisy mają ponad 20 lat i tylko w bardzo ograniczonym zakresie były w tym czasie aktualizowane. W efekcie zarówno europejskie jak i amerykańskie prawo jest w wielu aspektach zupełnie nieadekwatne do skali i głębokości wpływu, jaki technologie cyfrowe wywierają dziś na wszystkie dziedziny życia – tak indywidualnego, jak społecznego, gospodarczego czy politycznego.

W USA kluczowym obowiązującym aktem prawnym jest sekcja 230 ustawy Communications Decency Act, uchwalonej w 1996 roku. Sekcja 230 oparta jest na dwóch podstawowych założeniach: z jednej strony zwalnia platformy internetowe z odpowiedzialność za treści stron trzecich, z drugiej zaś zachęca je do samodzielnego ustalania reguł i prowadzenia moderacji. Taki kształt rozporządzenia miał uzasadnienie ćwierć wieku temu, gdyż w istotny sposób zmniejszał poziom ryzyka ponoszonego przez raczkujące wówczas platformy internetowe. Obecnie jednak, gdy ówczesne start-upy zyskały status globalnych koncernów, Sekcja 230 służy przede wszystkim jako tarcza chroniąca gigantów mediów społecznościowych i handlu internetowego przed odpowiedzialnością prawną i zwalniające je z obowiązku moderowania szkodliwych lub nielegalnych treści w przejrzysty sposób.

Z kolei w Unii Europejskiej głównym aktem prawnym regulującym usługi cyfrowe jest Dyrektywa o handlu elektronicznym przyjęta w 2000 r. Podobnie jak amerykańska Sekcja 230 została ona stworzona, aby pomóc platformom internetowym rozwijać się bez zbędnej presji prawnej, dlatego też wśród zawartych w niej rozwiązań znalazła się zasada ograniczonej odpowiedzialności za hostowane treści (co oznacza, że firmy nie muszą usuwać treści, chyba że zostały wyraźnie poinformowane o ich bezprawnym lub szkodliwym charakterze) oraz brak jakiegokolwiek obowiązku monitorowania treści. Pomimo zmian wprowadzonych w 2019 roku przez „Dyrektywę w sprawie prawa autorskiego i praw pokrewnych na jednolitym rynku cyfrowym” i „Rozporządzenie w sprawie propagowania sprawiedliwości i przejrzystości dla użytkowników biznesowych korzystających z usług pośrednictwa internetowego”, kluczowe przepisy dyrektywy z 2000 roku pozostają w mocy, mimo że środowisko cyfrowe szybko ewoluuje.

Debata na temat nowych regulacji

W USA oraz Unii Europejskiej od kilku lat toczy się ożywiona debata na temat niezbędnych reform ram prawnych dla sektora cyfrowego. Zarówno jej niezwykle szeroki obszar tematyczny jak również poziom złożoności kluczowych zagadnień wymagających wypracowania rozwiązań legislacyjnych, które umożliwią pogodzenie często sprzecznych interesów różnych stron uczestniczących w debacie, sprawiają, że proces ten jest rozpisany na lata.

Centralne miejsce w procesie tworzenia regulacji dotyczących świata cyfrowego zajmują fundamentalne kwestie aksjologiczne związane z takimi wartościami jak prawo do prywatności i ochrony danych osobowych, wolność słowa, przejrzystość, demokracja czy gwarancja zachowania praw podstawowych obywateli. Sformułowanie biorących je pod uwagę przepisów wymaga starannego wyważenia racji i wypracowania odpowiedniego konsensusu pomiędzy interesami firm technologicznych a nadzorem ze strony rządów i instytucji międzynarodowych.

Jednym z najistotniejszych w tym kontekście zagadnień jest kwestia odpowiedzialności platform internetowych za moderację nielegalnych i szkodliwych treści w sieci, których niekontrolowane rozpowszechnianie niesie ze sobą często bardzo poważne negatywne konsekwencje w świecie rzeczywistym.

Wyzwanie dla UE oraz USA

Dodatkowym utrudnieniem dla europejskich prawodawców jest fakt, że zdecydowana większość gigantów cyfrowego rynku stanowią firmy amerykańskie. Objęcie ich wspólnotowymi regulacjami wymaga wypracowania transatlantyckiego konsensusu co do ich kluczowych założeń. Temu między innymi ma służyć utworzenie 15 czerwca 2021 r. wspólnej Rady ds. Handlu i Technologii UE-USA (TTC), której celem będzie koordynacja, poszukiwanie wspólnej płaszczyzny i wzmocnienie globalnej współpracy w dziedzinie technologii. TTC obejmie grupy robocze zajmujące się współpracą w zakresie standardów technologicznych dotyczących sztucznej inteligencji, internetu rzeczy i innych powstających technologii.

„Dzięki bliższej współpracy opracujemy najnowocześniejsze technologie zgodnie z naszymi wspólnymi wartościami i ustanowimy globalne standardy do naśladowania przez świat, przesuniemy granice innowacji i utrzymamy nasze wspólne globalne przywództwo technologiczne, a także zrównoważymy krytyczne łańcuchy dostaw, aby zmniejszyć nasze podatności i zwiększyć naszą odporność” – powiedział rumuński eurodeputowany Dragos Tudorache, przewodniczący specjalnej komisji Parlamentu Europejskiego ds. sztucznej inteligencji w epoce cyfrowej (AIDA) komentując utworzenie TTC. „To historyczny krok w kierunku ułożenia cyfrowej przyszłości planety w zgodzie z zasadami demokracji” – dodał.

DMA i DSA, czyli dwa fundamenty nowego ładu cyfrowego w UE

W grudniu 2020 r. Komisja Europejska przedstawiła dwa fundamentalne akty prawne mające na celu uregulowanie uregulowanie relacji pomiędzy operatorami platform internetowych  a ich europejskimi użytkownikami - Rozporządzenie o usługach cyfrowych (Digital Services Act - DSA) i Rozporządzenie o rynkach cyfrowych (Digital Markets Act - DMA).

„Oba służą jednemu celowi: zagwarantowaniu, abyśmy jako użytkownicy mieli dostęp do szerokiego wyboru bezpiecznych produktów i usług w internecie. A także, by przedsiębiorstwa działające w Europie mogły swobodnie i sprawiedliwie konkurować w internecie, podobnie jak robią to poza nim” - powiedziała Margrethe Vestager, wiceprzewodnicząca Komisji Europejskiej. „Świat jest jeden. Powinniśmy być w stanie bezpiecznie robić zakupy i wierzyć w prawdziwość czytanych przez nas informacji. Ponieważ to, co jest nielegalne poza internetem, jest również nielegalne w internecie” - dodała.

„Wiele platform internetowych odgrywa kluczową rolę w życiu naszych obywateli i przedsiębiorstw, a nawet naszego społeczeństwa i całej demokracji. Dzięki tym propozycjom organizujemy naszą przestrzeń cyfrową na kolejne dziesięciolecia” – powiedział Thierry Breton, Komisarz UE ds. rynku wewnętrznego. „Dzięki zharmonizowanym przepisom, obowiązkom ex ante, lepszemu nadzorowi, szybkiemu egzekwowaniu przepisów i odstraszającym karom dopilnujemy, by każda osoba oferująca usługi cyfrowe i korzystająca z nich w Europie czerpała korzyści z bezpieczeństwa, zaufania, innowacji i możliwości biznesowych” - dodał.

DSA wzmocni prawa użytkowników do odwołania się od decyzji platform internetowych o usunięciu lub blokadzie treści lub należącego do nich konta. Poza koniecznością stworzenia przez platformy wewnętrznego systemu odpowiedzi na skargi, użytkownicy dostaną także możliwość pozasądowego rozstrzygania sporów. Pośrednicy internetowi będą także musieli wyjaśnić podejmowane przez siebie decyzje dotyczące moderowania treści.

Utrzymany natomiast został zapisany w Dyrektywie o handlu elektronicznym, fundamentalny dla ochrony wolności wypowiedzi w internecie, zakaz nakładania na pośredników ogólnego obowiązku monitorowania treści w ramach usług, które oferują.

Akt prawny o usługach cyfrowych wprowadzi też przepisy dotyczące usuwania nielegalnych treści z internetu. Możliwość dokonywania takich zgłoszeń ma każdy użytkownik. Specjalną uwagę zwrócono na zgłoszenia kierowane przez organy sądowe lub administracyjne państw. Priorytetowo mają być także traktowane zgłoszenia ze strony tzw. zaufanych podmiotów sygnalizujących (trusted flaggers).

W rozporządzeniu uznano konieczność zachowania proporcjonalności w nakładanych zobowiązaniach. Komisja chce, by bardzo duże platformy internetowe miały większe obowiązki w zakresie dochowania należytej staranności i dlatego powinny podejmować dodatkowe działania zabezpieczające. Będą także musiały poddawać się cyklicznym audytom oraz zapewnić szerszy dostęp do danych, które posiadają.

Aby DSA i DMA stały się obowiązującym prawem, muszą przejść pełną procedurę ustawodawczą, czyli uzyskać zgody Rady Europejskiej i Parlamentu Europejskiego, co powinno potrwać około półtora roku od momentu zaproponowania rozporządzeń przez Komisję Europejską w grudniu 2020 r.

Sytuacja w Stanach Zjednoczonych

Konieczność podjęcia działań regulacyjnych względem wielkich korporacji informatycznych jest w Stanach Zjednoczonych tematem łączącym Republikanów i Demokratów, spośród których niektórzy - m.in. senator Elizabeth Warren - wzywają do rozbicia koncernów technologicznych. Taki apel na początku października ub.r. powtórzyła także podkomisja antytrustowa Komisji ds. Sprawiedliwości amerykańskiej Izby Reprezentantów w swoim raporcie dot. nieprawidłowości w praktykach biznesowych firm.

Wśród przedstawicieli obu głównych amerykańskich sił politycznych rośnie poparcie dla reformy Sekcji 230, różnią się one jednak zasadniczo co do proponowanego kierunku zmian. Znaczna część Republikanów zarzuca platformom internetowym kierowanie się uprzedzeniami politycznymi i łamanie prawa do swobody wypowiedzi poprzez cenzurowanie konserwatywnych opinii zamieszczanych za ich pośrednictwem. Z drugiej strony wielu Demokratów twierdzi, że platformy internetowe nie robią wystarczająco dużo, aby moderować i usuwać szkodliwe treści, takie jak mowa nienawiści oraz dezinformacja, w tym fake-newsy dotyczące COVID-19 i bezpieczeństwa wyborów.

W październiku ub.r. departament sprawiedliwości USA wraz z 11 amerykańskimi stanami złożył pozew antytrustowy przeciw koncernowi Google (Alphabet). Pozew poprzedziło roczne dochodzenie antymonopolowe amerykańskiego resortu sprawiedliwości i Federalnej Komisji Handlu USA (FTC) względem czterech wielkich koncernów: Amazona, Apple’a, Facebooka i Google’a. Dostawca popularnej wyszukiwarki i systemu operacyjnego Android jest oskarżany o nadużywanie pozycji rynkowej. Zgodnie z treścią pozwu koncern z Mountain View miał naruszać amerykańskie prawo i tłumić konkurencję. Znany z krytycznych wypowiedzi pod adresem Google’a republikański senator Josh Hawley nazwał pozew „najważniejszą sprawą antytrustową w tym pokoleniu”.

Niezależnie od działań departamentu sprawiedliwości w grudniu ub.r. 35 amerykańskich stanów pozwało Google’a, zarzucając mu praktyki monopolistyczne. Działania te szkodzą klientom - ocenili stanowi prokuratorzy generalni. „Konsumentom odmawiane są korzyści z konkurencji, w tym możliwość wyższej jakości usług i lepszej ochrony prywatności. Reklamodawcom szkodzą niska jakość oraz wyższe ceny, które są przerzucane na klientów” - stwierdził prokurator generalny stanu Kolorado Phil Weiser.

Oprócz tego rząd USA wraz z 46 stanami pozwał wcześniej w grudniu ub.r. Facebooka, oskarżając firmę Marka Zuckerberga o praktyki monopolistyczne. Gigantowi mediów społecznościowych grozi rozbicie na mniejsze podmioty. Firmę oskarżono o działania antykonkurencyjne i wykorzystywanie dominacji rynkowej do gromadzenia danych konsumentów. W centrum sprawy znalazły się również przejęcia Facebooka sprzed lat, w tym serwisu Instagram w 2012 i komunikatora WhatsApp w 2014 roku. Wprawdzie sędzia federalny oddalił pozwy przeciwko Facebookowi w czerwcu 2021 r., jednak FTC analizuje obecnie dodatkowe opcje prawne.

Decyzja prezydenta Joe Bidena o wyznaczeniu na przewodniczącą FTC znanej ze swoich antymonopolowych przekonań Liny Khan zostało powszechnie odebrane jako oznaka woli kontynuacji presji regulacyjnej wywieranej przez administrację rządową na amerykańskie firmy technologiczne. Khan otrzymała ponadpartyjne wsparcie podczas procesu zatwierdzania w Senacie.

Główną rolę w procesie reformy Sekcji 230 oraz stworzenia ewentualnych dodatkowych regulacji dotyczących rynku cyfrowego ma do odegrania amerykański Kongres. W ciągu ostatniego roku jego komisje wielokrotnie wzywały dyrektorów wielkich firm technologicznych na przesłuchania publiczne. W Izbie Reprezentantów prym w zakresie regulacji cyfrowych i kwestii antymonopolowych wiodą Podkomisja ds. Ochrony Konsumentów, Podkomisja ds. Komunikacji i Technologii oraz Komisja Sądownictwa. Z kolei w Senacie większość dotyczących sprawy przesłuchań odbyła się w Komisji Sądownictwa oraz Komisji ds. handlu, nauki i transportu.

W październiku 2020 roku podkomisja ds. antymonopolowych, handlowych i administracyjnych Komisji Sądownictwa Izby Reprezentantów wydała liczący 450 stron raport na temat skoncentrowanej siły rynkowej największych amerykańskich firm technologicznych – tzw. grupy GAFA (akronim od nazw Google, Amazon, Facebook i Apple). Dokument był efektem trwającego 16 miesięcy śledztwa, którego efektem było wykazanie, że amerykańskie firmy Big Tech nadużywają swojej dominującej pozycji rynkowej do tłumienia konkurencji.

Na kanwie tego raportu powstał ponadpartyjny pakiet pięciu ustaw mających na celu wyeliminowanie stosowanych przez koncerny technologiczne niedozwolonych praktyk. Pierwsza ma za zadanie uniemożliwienie firmom faworyzowania własnych produktów na swoich platformach. Druga umożliwi regulatorom blokowanie przejęć start-upów przez cyfrowych gigantów. Kolejna ustawa wprowadzi zakaz posiadania przez wielkie platformy firm z branż pokrewnych, które mogłyby stanowić dla nich konkurencję. Czwarta ma na celu wymuszenie interoperacyjności różnych platform. Ostatnia z ustaw ma zagwarantować rządowym agencjom antymonopolowym dodatkowe środki dzięki podniesieniu opłat ponoszonych przez duże firmy ubiegających się o zgodę na fuzję.

Wprawdzie droga legislacyjna, jaką muszą pokonać wszystkie proponowane zarówno w UE jak w USA akty prawne, jest jeszcze długa i bez wątpienia wiele konkretnych zapisów będzie podlegało różnego rodzaju korektom, jednak wydaje się, że zasadniczy kierunek zmian w przepisach dotyczących regulacji świata cyfrowego został już nakreślony.

mam/