Prof. Grabowska o wyroku TK ws. prawa unijnego: nie jest niczym niespotykanym czy nadzwyczajnym

"Z dylematem co do pierwszeństwa prawa unijnego od lat mierzą się trybunały konstytucyjne państw członkowskich. Polemizują z unijnym Trybunałem Sprawiedliwości, który od połowy lat 60. XX wieku usiłuje forsować w swym orzecznictwie zasadę bezwzględnego prymatu prawa unijnego wobec ustawodawstw krajowych, z konstytucją włącznie. Problem w tym, że orzeczenia sądowe nie są źródłami obowiązującego prawa, co - obok prawa międzynarodowego - potwierdza także Deklaracja nr 17 dołączona do Traktatu Lizbońskiego.

W roku 2004 próbowano wprowadzić zasadę pierwszeństwa prawa unijnego do projektu Konstytucji dla Europy (2004), jednak Francuzi i Holendrzy zdecydowanie odrzucili w referendach ten dokument.

Obowiązujące traktaty UE także nie rozstrzygają tej kwestii, czynią to natomiast   konstytucje narodowe, wskazując iż – z zastrzeżeniem umów międzynarodowych - to właśnie one są prawem najwyższym, a w razie wątpliwości – decydujący głos należy do ich trybunałów konstytucyjnych. I właśnie w tym duchu wypowiedział się polski TK w wyroku z 7 października 2021 r., udzielając odpowiedzi na pytania premiera Mateusza Morawieckiego dotyczące kwestii pierwszeństwa prawa unijnego na obszarze PL.

Wyrok wywołał falę krytyki głównie ze strony polityków, i to zarówno ze strony krajowej opozycji, jak i - unijnych instytucji, mimo iż analogicznie rozstrzygnięcia TK innych państw członkowskich wywoływały co najwyżej akademickie dyskusje.

Krytycy atakowali wyrok na dwu frontach: 1. merytoryczne rozstrzygnięcie Trybunału, czyli sentencję wyroku, która nie jest tekstem trudnym i do zrozumienia wymaga tylko uważnej lektury, oraz – 2. osobiste poglądy wnioskodawcy, czyli polskiego Premiera, na zasadę pierwszeństwa prawa UE.

Należy zaznaczyć, że wbrew pokutującym tu i ówdzie ocenom, TK nie podważył ani działania traktatów, ani nawet ich pojedynczych artykułów! Stwierdził jedynie niezgodność z Konstytucją RP niektórych, dokonywanych przez TSUE interpretacji, wyprowadzanych z  przepisów traktatów, a w szczególności nadinterpretacji art. 19 TUE. A dokładnie, orzekł, że art. 1 i art. 19 TUE są sprzeczne z polską konstytucją w tym zakresie (i tylko tym), że dopuszczają, iż pierwszeństwo nad nią może mieć prawo europejskie. Zatem, nie o podważenie traktatu tu chodzi, ale jedynie o zakwestionowanie wyinterpretowanej przez TSUE z jego przepisów, zasady nadrzędności prawa europejskiego nad Konstytucją RP.

Natomiast mocno zadziwić może drugi wątek, gdzie krytycy próbują konfrontować poglądy Premiera sprzed wielu lat, z czasów jego działalności akademickiej, z tym, co na temat stosowania zasady prymatu prawa UE prezentuje obecnie!

W przestrzeni publicznej pojawiły się uwagi nie mające wszak bezpośredniego związku z wyrokiem TK, że stanowisko Premiera prezentowane w Sejmie i w Parlamencie Europejskim (“Prawo unijne nie stoi nad konstytucją”) pozostaje w sprzeczności z treściami wyrażonymi przez niego w podręczniku akademickim "Prawo europejskie" (wydanym wspólnie z prof. F. Emmertem w roku 1999). Na poparcie tej tezy krytycy przytaczają wyrwany z kontekstu cytat z podręcznika, iż „polskie sądy powinny w razie kolizji norm wspólnotowych i krajowych dawać pierwszeństwo stosowania tym pierwszym”. Szkoda, iż „przeoczyli” inne, kluczowe w dyskusji nad wyrokiem TK, cytaty z tego samego podręcznika: „traktat międzynarodowy ma wprawdzie prymat nad ustawami krajowymi, ale nie nad Konstytucją” (s. 437), czy też „nie przez wszystkie trybunały konstytucyjne przyjęty został pogląd o pierwszeństwie wspólnotowego prawa pierwotnego i wtórnego przed konstytucjami krajów członkowskich”(s. 436). Nawet laik dostrzega, że wszystkie przytoczone wyżej stwierdzenia nie są względem siebie sprzeczne, ale komplementarne i dopiero czytając je łącznie otrzymujemy pełny obraz źródeł prawa przenikających się porządków.

Należy jednak wyraźnie podkreślić, że ani Konstytucja, ani wyrok TK (stwierdzający, że: "Jest oczywiste (...), że prawo UE jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami, jedynie w ramach kompetencji przekazanych"), ani Premier w swoich wypowiedziach, nie kwestionują pierwszeństwa prawa unijnego wobec ustaw krajowych oraz aktów o mocy od ustaw niższej.  Art. 91 ust. 3 Konstytucji: "Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez RP umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami". I właśnie przywołany z podręcznika cytat “bezpośrednie stosowanie w Polsce norm prawa wspólnotowego po jej przystąpieniu do Unii Europejskiej nie powinno stanowić problemu” (wstęp do książki) - chociaż pochodzi z roku 1999 – nic nie stracił na swej aktualności. Warto również podkreślić, że prawo unijne czerpie swą moc obowiązującą na terenie RP oraz korzysta z pierwszeństwa przed ustawami - właśnie z Konstytucji. I to jest wystarczający powód, dla którego nie może negować podstawy, na bazie której obowiązuje.  

Dodajmy, że TK nie badał zgodności przepisów unijnych z polskimi ustawami. Wzorcem kontroli była wyłącznie Konstytucja RP, a więc akt najwyższy w naszym systemie źródeł prawa. Żaden organ państwa nie ma kompetencji do odebrania Konstytucji tego immanentnego dla niej przymiotu. Konstytucja przestałaby nią być wraz z pozbawieniem jej najwyższego miejsca w hierarchii źródeł prawa.

Nie jest też prawdziwe twierdzenie, że TK po raz kolejny badał zgodność z Konstytucją tego samego, ocenionego już wcześniej traktatu. Kontrolowane w ostatnim wyroku normy nie zostały uzewnętrznione w momencie poprzedniej oceny (2010). One pojawiły się dopiero w ostatnich latach (miesiącach), jako wynik swoistej interpretacji przez TSUE (niektórzy mówią „nadinterpretacji”) Traktatu o UE oraz Karty Praw Podstawowych, którą zresztą Polska wyłączyła ze stosowania protokołem nr 30.

Te wyinterpretowane normy można było zidentyfikować najpierw w opiniach rzecznika generalnego, a potem w wyrokach TSUE. Zatem wyłącznie dzięki aktywizmowi TSUE zostały poprzez nadinterpretację niejako "odnalezione" w przepisach traktatowych. Gdy w systemie prawnym państwa pojawia się taka „nowość normatywna”, której wcześniej nie badano – niezależnie czy jej źródłem jest Parlament Europejski, TSUE, czy ETPC - to nie tylko może, ale powinna podlegać ona kontroli. I właśnie ten tok myślenia, prezentowany w przywoływanym podręczniku, został potwierdzony przez TK w dwóch kluczowych wyrokach:

- dot. Traktatu akcesyjnego: „system Unii Europejskiej ma charakter dynamiczny. Przewiduje on możliwość zmian treści prawa w porównaniu ze stanem w momencie akcesji. Przewiduje też możliwość ewolucji zasad i zakresu funkcjonowania Unii. W momencie akcesji nie występuje zatem całkowita pewność co do wszystkich elementów dalszego rozwoju” (2005);

- dot. Traktatu z Lizbony: „Każdorazowa zmiana mechanizmu unijnego wymaga zatem sprawdzenia pozostającego z nim w korelacji sytemu mechanizmów i gwarancji w prawie krajowym. Kontrola konstytucyjności zapewnia taką właśnie weryfikację, co potwierdza praktyka europejskich trybunałów i sądów konstytucyjnych” (2010).

Należy też zauważyć, że to dopiero od roku 2009 traktaty: o Unii Europejskiej (TUE) i o Funkcjonowanie UE (TFUE) - po raz pierwszy od zainicjowania procesów integracyjnych - sprecyzowały i określiły kompetencje Unii, wedle zasady: „co do kogo należy i kto, za co w UE odpowiada”. Wyróżniono trzy rodzaje kompetencji: 1. wyłączne, gdy jedynie Unia może stanowić prawo UE; 2. kompetencje dzielone, gdy państwa członkowskie przyjmują wiążące akty prawne w zakresie, w jakim Unia ich nie przyjęła oraz 3. kompetencje uzupełniające, gdy UE tylko wspiera lub uzupełnia strategie polityczne państw członkowskich.

Poprzednie traktaty nie znały tak precyzyjnego podziału kompetencji, co dawało TSUE dużą przestrzeń do twórczej interpretacji ich postanowień. Mogłoby się wydawać, że uregulowanie tych obszarów w obowiązujących traktatach  skłoni TSUE do porzucenia interpretacyjnego aktywizmu, a co najmniej – do przyjęcia zdecydowanie bardziej wstrzemięźliwej postawy. Stało się inaczej. Można odnieść wrażenie, że TSUE nie zauważa tej traktatowej logiki, nie dostrzega wprowadzonego podziału, sięga po kompetencje, których traktat mu nie powierzył (organizacja sądownictwa), bo uznał iż powinny przynależeć państwom. W tej sytuacji interwencja Trybunału Konstytucyjnego była konieczna.

Nie można także zapominać o tym, co określa się mianem dialogu sądowego. Jeśli TSUE wychodzi poza traktaty lub je interpretuje niezgodnie z ich literalnym brzmieniem, to  jedyną formą reakcji przez strażnika konstytucji, czyli Trybunał Konstytucyjny, jest wydanie stosownego orzeczenia. Wszak sądy i trybunały wypowiadają się tylko poprzez swoje wyroki. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie jest więc niczym niespotykanym, czy nadzwyczajnym, jest próbą zajęcia stanowiska w toczącym się dialogu sądowym. Niestety, reakcja unijnych elit wskazuje, że zamiast dialogu preferują monolog!

Autorzy książki „Prawo europejskie”, wydanej przed 22 laty nie mogli przecież przewidzieć, że TSUE będzie prowadził tak bardzo twórczą, dynamiczną i oderwaną od podstaw językowych wykładnię traktatów, i to w obszarze kompetencji zastrzeżonych dla państw członkowskich. Od dłuższego czasu mocno postępuje proces zwany ”samo-umocnieniem TSUE” lub „cichą rewolucją” (to określenie badacza europejskiego konstytucjonalizmu Josepha Weilera). Dzieje się tak pomimo odrzucenia przez europejskie społeczeństwa traktatu konstytucyjnego, zawierającego zasadę supremacji prawa UE, która po dwóch negatywnych referendach nie została wprowadzona do Traktatu Lizbońskiego.

Jaki będzie dalszy los zasady pierwszeństwa prawa UE, w tym - dążenia TSUE do objęcia nią także norm konstytucyjnych? Na tym tle od lat trwa spór pomiędzy trybunałami konstytucyjnymi państw członkowskich z jednej, a TSUE forsującym pełną zasadę pierwszeństwa - z drugiej strony. Wydaje się, że nadszedł czas, by ten spór rozwiązać nie na politycznej, ale na prawnej drodze. Może właśnie trwająca Konferencja o Przyszłości UE będzie taką szansą?".

js/